Por: Ricardo Rodríguez
El 30 de enero pasado, la Secretaría de Hacienda con motivo del recorte del gasto para este año, emitió algunas opiniones acerca del proceso de elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2016, señalando que éste deberá hacerse bajo el esquema de Presupuesto “Base Cero”, según las propias palabras de su titular:
“2016s no podrá ser un año en el que tengamos un Presupuesto inercial, en el que se toma como base el Presupuesto del año anterior y se le hacen algunas modificaciones marginales. La realidad nos exige que nos atrevamos a hacer una revisión completa de en qué estamos gastando los recursos que provienen de los impuestos de los mexicanos, a identificar aquéllas áreas que representan duplicidades; programas que no cumplen con sus propósitos; que no tienen los niveles de rentabilidad social, o que tienen impactos regresivos en materia de distribución del ingreso y la riqueza.
En este sentido, el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2016 deberá hacerse bajo un esquema de Presupuesto Base Cero, y privilegiar los proyectos de inversión y los programas que tengan un mayor beneficio para la población”.
Esto cobró mayor fuerza cuando en abril se informó que el PEF tendrá un recorte de 135 mil millones de pesos para el próximo año. Todo lo que ha llevado a una serie de análisis y discusiones en torno al mismo cuyo debate dejamos a los expertos, siendo motivo de esta sección simplemente el conocer un poco del concepto del Presupuesto Base Cero, Para No Perderse
Antecedentes
Actualmente, en el entorno político principalmente, todo mundo tiene una versión y por demás particular de lo que significa o es el Presupuesto Base Cero (Zero Base Budget en inglés) de donde parten discusiones positivas y negativas al respecto. Sin embargo, sus orígenes se remontan a 1970 a raíz del trabajo “Zero-Base Budge-ting” que el entonces director de Texas Instruments Inc., Peter A. Pyhrr, publicó y donde recoge las conclusiones de su exitosa experiencia al aplicar esta nueva metodología presupuestaria. Esta metodología saltó a las primeras páginas cuando Jimmy Cárter, después de haberlo implantado en el estado de Georgia cuando fue gobernador, implementó el Zero Base Budget al llegar a la presidencia de los Estados Unidos. A decir verdad, en aquella como en otras ocasiones, ha habido un gran ímpetu inicial que más tarde se agota. La administración Carter abandonó rápido este tipo de presupuesto, al parecer la principal intención era eliminar gastos innecesarios de entrada, pero la laboriosidad requerida por un presupuesto “base cero” agravada por la burocracia, hizo que durara poco.
A partir de entonces, el Presupuesto Base Cero ha sido controvertido pero se le considera como una filosofía presupuestaria de moda. Su favorable acogida obedece, sin duda, a la idea cada vez más arraigada entre el público de que los impuestos ejercen una presión excesiva del Estado sobre los ciudadanos en comparación con los servicios que aquéllos perciben a través del gasto público. Actualmente en el caso de México, en el adverso contexto global y ante el compromiso de no volver a aumentar los impuestos en este sexenio, la única salida posible es la de recortar, y mucho, el gasto público.
Concepto
El Presupuesto Base Cero (PBC) es una metodología de planeación y presupuesto aplicado tanto en la gestión empresarial como en los programas presupuestarios públicos, que trata de reevaluar cada año todos los programas y gastos de una organización, exigiendo a cada gestor justificar detalladamente la totalidad de sus peticiones presupuestarias, incluyendo la necesidad de cada importe a gastar. De acuerdo con esto, el PBC proporciona información detallada sobre los recursos económicos que se necesitan para lograr los resultados deseados.
Se realiza sin tomar en consideración las experiencias habidas, como el llamado Presupuesto Inercial señalado por el Secretario de Hacienda. En el PBC se hace a un lado la experiencia presupuestaria del correspondiente organismo (de ahí la denominación) y se revisan todos los conceptos de gasto al igual que si se estuviera ante un organismo de nueva creación. En palabras más simples es un “borrón y cuenta nueva” en la planeación de los gastos.
En el PBC se hace una evaluación sistemática y profunda de todas las peticiones presupuestarias y de los objetivos de todos los programas, para que no existan proyectos y programas inútiles y los útiles se realicen con el mínimo gasto. Así, cada uno de los gastos que en él consten debe estar perfectamente justificado, evitando que se fijen en función de los gastos del año anterior, como se hace en numerosas ocasiones, donde no se tiene en cuenta si son realmente necesarios.
El proceso de elaboración del PBC consiste en identificar todas las actividades y formar paquetes de decisión, que son evaluados, clasificados y ordenados según su orden de importancia y prioridad, mediante un análisis de costo beneficio.
Establece programas, fija metas y objetivos, toma decisiones relativas a las políticas básicas de la organización.
De acuerdo con esto, se pueden establecer las siguientes etapas en el desarrollo del PBC:
- Definición de objetivos. Entre ellos la reducción de gastos, optimizar la función costo beneficio y asignar los recursos escasos a los diferentes centros de responsabilidad.
- Identificación de actividades y formación de los paquetes de decisión.
- Diseño de las hojas de análisis de los distintos paquetes de decisión.
- Establecimiento de las distintas alternativas.
- Establecimiento y ordenación de prioridades.
- Toma de decisiones.
Características
Enfoca la atención hacia el capital necesario para los programas en lugar de enfocarse hacia el porcentaje de aumento o reducción del año anterior.
Es una herramienta flexible y poderosa para las organizaciones y/o el aparato estatal, puede simplificar los procedimientos presupuestales, ayuda a evaluar y asignar los recursos financieros de manera eficiente y eficaz.
El proceso requiere que cada gerente justifique el presupuesto solicitado totalmente y en detalle, comprobar porqué se debe gastar, ayuda a la toma de decisiones, y a la asignación de recursos. Para ello se debe Identificar cada actividad y operación al cien por ciento, a fin de que cada gerente evalúe y analice la necesidad de cada función, así como los métodos alternativos para desempeñar esa función
Proporciona a cada gerente un mecanismo para identificar, evaluar y comunicar sus actividades y alternativas a los niveles superiores.
Cada gerente debe preparar un “paquete de decisión” de cada actividad u operación y clasificarlos de acuerdo a su importancia, detallando las actividades u operaciones (paquete de decisión) que se han de añadir o suprimir. El paquete debe incluir un análisis de costos, propósitos, alternativas, evaluación de resultados, consecuencias de la no adopción del paquete y beneficios obtenidos.
Se analizan a detalle las distintas actividades que se deben llevar a cabo para instrumentar los programas, se selecciona la opción que permite obtener los resultados deseados.
Se realiza un estudio comparativo de costo-beneficio entre las diferentes alternativas existentes, para cumplir con las actividades.
Este método se puede adaptar a cualquier organización, tanto para la industria como para el gobierno.
Requiere una planificación adecuada antes de su puesta en marcha. Una aplicación que no sea estricta y sin planificación absorbe una enorme utilización de tiempo.
Expectativas actuales
Podemos considerar que el Presupuesto Base Cero es positivo en tanto permite y obliga a evaluar cada año los resultados de los programas públicos: si son eficientes y cumplen sus objetivos, permanecen; de lo contrario, desaparecen.
Asimismo, existe una obligación para que los funcionarios justifiquen cada rubro de gasto que solicitan y planean ejercer. Se cambia de una visión desde el pasado, a una proyección a futuro. Esta labor reduce el gasto inercial, que es precisamente de lo que se trata cuando la escasez de recursos se hace presente.
Aunque esto pudiera ser utópico y no hay que perder de vista que cualquier presupuesto debe ser ejercido de manera responsable y transparente y con resultados medibles, Marco Herrera, analista de asuntos públicos, considera que si se sigue la idea de hacer un presupuesto “base cero” será un muy buen ejercicio para romper la inercia de gasto del gobierno en cada una de las dependencias, empezando porque muchas dependencias del gobierno que no conocen, ni son responsables del gasto de sus áreas, ahora tendrán que hacer un presupuesto nuevo y real y así conocer y responsabilizarse de su gasto real.
La cuestión es si esos funcionarios y en general las dependencias y su burocracia que no conocían siquiera sus gastos, serán capaces ahora de realizar todo el análisis, programación y evaluación que conlleva el realizar el Presupuesto Base Cero.
