Las garantías individuales y los derechos sociales son límites constitucionales al ejercicio del poder del Estado frente a las personas. Cuando se violan esas normas fundamentales el orden constitucional es alterado, así tenemos que el Juicio de Amparo es un medio procesal para restituir el orden constitucional cuando un acto de autoridad lo contraviene en perjuicio de alguna persona.
ANTECEDENTES
El Juicio de Amparo en México tiene sus orígenes en la Constitución de Yucatán de 1841, instaurada como compensación a la negativa independentista durante el régimen centralista de 1836, conocido también como de las Siete Leyes.
En esa Constitución de Yucatán de 1841 no se consignaba un proceso judicial de control constitucional, sino que se otorgaba a la Corte Suprema de Justicia la facultad de conocer las infracciones a la Constitución y leyes generales, de ella jamás se derivó una ley reglamentaria para instaurar un proceso. A pesar de esto se considera como antecedente del Juicio de Amparo esta Constitución porque es la primera en México que reconoce en el Poder Judicial la atribución de juzgar la legalidad de los actos de los gobernantes.
El Amparo fue incluido formalmente como un medio para proteger las garantías individuales en la Constitución de 1857, que por su parte, restauró el federalismo y la república. Plasmando en sus artículos 101 y 102, Melchor Ocampo rescató la fórmula de Otero y logró que el juicio fuera resuelto por un jurado compuesto de vecinos del distrito jurisdiccional.
Fue con la Constitución de 1917 que el Juicio de Amparo tomó la forma que conocemos hoy en día. Este Amparo moderno se funda en los artículos 103 y 107 de la Constitución. El artículo 103 determina que los tribunales federales resolverán las controversias originadas por leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales. Las reglas de esta acción se establecen en el artículo 107, el cual ha sido modificado en más de una docena de ocasiones desde 1951, por lo que podemos afirmar que esta figura jurídica de control constitucional ha estado en constante evolución.
La primera Ley Reglamentaria de estos artículos fue dictada el 1919, y fue derogada por la entrada en vigor en 1936 de una Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución. No fue sino hasta 1968 que una reforma y actualización la rebautizó como Ley de Amparo, nombre más apropiado ya que no crea órganos del Estado, sino que reglamenta las facultades concedidas por la Constitución al Poder Judicial Federal.
LA REFORMA DE 2011
El 6 de junio de 2011 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, un decreto por el que se reformaron, entre otros, los artículos 103 y 107 de la Constitución, los referentes al Amparo. Obedeciendo al principio de irretroactividad, el decreto ordena la aplicación de la ley anterior para los procesos que ya se encuentren substanciándose hasta ese momento.
Es importante hacer notar que el artículo 103 de la Constitución establece la facultad de los Tribunales de la Federación (Poder Judicial Federal) para resolver controversias suscitadas por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen derechos, ahí también se consigna la facultad de resolver conflictos por actos de autoridades federales que vulneren la soberanía de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, así como normas generales o actos de autoridades Estatales o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal. Estos últimos dos tipos de conflictos se refieren a las llamadas controversias constitucionales cuyas reglas fundamentales aparecen en el artículo 105 constitucional.
El artículo 107 constitucional, por su parte, enumera bases generales del proceso judicial de control constitucional que deben servir como fundamento de la respectiva ley reglamentaria. Es en este artículo y no en su ley reglamentaria donde se deducen los principios del recurso.
En esta reforma pueden observarse cuatro cambios clave:
- La ampliación de la esfera de derechos protegidos por el Juicio de Amparo
- El incremento de las causales de improcedencia
- La modernización del proceso judicial para hacer más eficiente la impartición de justicia
- Cambios a la estructura administrativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
AMPLIACIÓN DE ESFERA DE DERECHOS PROTEGIDOS
Tradicionalmente las violaciones de derechos humanos consagrados en tratados internacionales adoptados por México eran controvertidas de una manera indirecta, es decir, a través de amparo por violación al artículo 1 y 133 constitucionales. El artículo 1 constitucional establece que también son derechos de las personas los que están en los Tratados Internacionales, y el artículo 133 de la carta magna, dicta la supremacía de la Constitución y el lugar que ocupan los tratados internacionales en el régimen legal.
Bajo la nueva redacción, el artículo 103 constitucional indica que los Tribunales de la Federación tienen la facultad de resolver controversias suscitadas por actos de autoridad que violen derechos reconocidos no sólo por la Constitución, sino también por tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. Este es un cambio radical, ya que esos derechos plasmados en tratados internacionales tienen la misma jerarquía que las garantías individuales constitucionales, siendo esto así que la demanda de Juicio de Amparo ya puede invocar directamente violaciones a tratados internacionales que afecten la esfera de derechos de las personas.
Otro de los elementos de esta ampliación de esfera de derechos protegidos es que cuando las sentencias de amparo declaren la inconstitucionalidad de una norma general, ésta tendrá un carácter general, que podría beneficiar incluso a quienes no han demandado el amparo. Esto no es inmediato ni directo, cuando dos amparos se resuelvan en el mismo sentido declarando inconstitucional una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá informar a la autoridad emisora de la ley sobre estas determinaciones, se espera que esa autoridad tome en cuenta este aviso y realice las modificaciones o derogaciones necesarias para adoptar el criterio judicial, sin embargo, esto no es obligatorio.
Cuando la autoridad emisora de la ley declarada anticonstitucional ha ignorado el aviso de la Suprema Corte, entonces se deberá estar a lo dispuesto por las reglas generales de la jurisprudencia por reiteración, en el que tras cinco sentencias de amparo consecutivas se decrete la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte volverá a notificar a la autoridad emisora, la cual dentro del plazo de 90 días naturales deberá superar el problema de la inconstitucionalidad, en caso contrario, el pleno de la Corte con cuando menos ocho votos, deberá emitir la declaratoria general de inconstitucionalidad, marcando sus alcances y condiciones.
Podemos observar que este control constitucional no es expedito ni eficiente, mientras que el Estado Mexicano publicitó que las sentencias de amparo ahora tienen un carácter general, pero esto no es cierto, ya que una sentencia de amparo no puede consistir de una declaratoria de inconstitucionalidad con efectos generales, esto está reservado para el pleno de la Suprema Corte, con una votación de mayoría tras el difícil camino de la jurisprudencia por reiteración de obtener 5 sentencias de amparo, no contradictorias, en el mismo sentido y además consecutivas.
Es muy importante señalar que el carácter general de control sobre normas inconstitucionales de esta reforma, no es aplicable cuando la norma general inconstitucional es en materia tributaria, donde los efectos inconstitucionales persistirán en todos aquellos que no demanden el amparo de la justicia federal, estando impedida la Suprema Corte de realizar declaratorias generales de inconstitucionalidad a pesar de poder establecerse jurisprudencia.
Un elemento más es que se reconoce la calidad de parte agraviada en un juicio de amparo a quien tenga un interés legítimo, ya no necesariamente jurídico. El interés jurídico se relaciona no solo con la afectación personal y directa de un acto de autoridad, sino que la afectación recaiga en un derecho sustantivo del individuo, este tipo de interés jurídico es necesario para el perfeccionamiento de la personalidad en el derecho procesal.
De este modo el juicio de amparo puede ser a instancia de quien aduzca ser titular de un derecho reconocido por la Constitución o tratados internacionales, y también por quien tenga un interés legítimo individual o colectivo afectado por una violación de esos derechos reconocidos por el régimen constitucional, esa afectación debe ser de manera directa, o en virtud de la especial situación del quejoso frente al orden jurídico.
Esto último introduce también una novedad, el nuevo juicio de amparo permite las acciones colectivas. Respecto a esto se ha criticado que la ley reglamentaria no especifica el modo, sin embargo no es materia de la ley reglamentaria exigir más formalidad para la interposición de la demanda de amparo a aquella que ordena que sea por escrito, siendo la cuestión del estilo de redacción más propio de la práctica forense que una labor legislativa.
El último punto publicitado para este rubro de la reforma consiste en la supremacía del interés social sobre el interés particular del agraviado en el Juicio de Amparo, por lo que el artículo 107 constitucional condiciona la suspensión del acto reclamado, cuando su naturaleza lo permita, a que el órgano jurisdiccional de amparo realice un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Y SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO
Debemos explicar brevemente que las causales de improcedencia son los motivos o condiciones legales bajo las cuales no puede llevarse a cabo, es decir, substanciar, un juicio de amparo, independientemente de que existan o no las violaciones a algún derecho. La suspensión del acto reclamado es la orden del órgano judicial que conoce del juicio de amparo, en el sentido de paralizar el desenvolvimiento del acto de la autoridad y sus efectos jurídicos o de hecho, a efecto de preservar el estado de las cosas y no dejar sin objeto el proceso; la suspensión no tiene efectos restitutorios o de retroceso.
Uno de los aspectos más controvertidos de la nueva ley de amparo, es el incremento de las causales de improcedencia del juicio, y se hace énfasis especialmente en dos por sus repercusiones sociales.
La primera consiste en excluir las resoluciones o declaraciones de autoridades competentes en materia electoral, las cuales deberán ser recurridas sólo a través de los procesos administrativos o judiciales que contemplen las leyes en la materia, aun cuando resulten violatorios de garantías individuales.
Por otra parte, el juicio de amparo ya no es procedente contra adiciones o reformas a la Constitución Política, si bien en el pasado la corte resolvió controversias derivadas de reformas constitucionales que presuntamente violaban garantías individuales, en fechas más recientes la corte contravino la Constitución y la ley de amparo vigente e inventó el concepto de “Poder Constituyente Permanente” que no estaba previsto en ninguna ley del régimen jurídico mexicano, para declarar que la Suprema Corte no tenía facultades para revisar actos de ese Poder, de este modo fueron desechadas sin ser analizadas las centenares de demandas de amparo de pueblos y comunidades indígenas en contra de la reforma constitucional del año 2001 en materia de derechos y cultura indígena. No existiendo lógica jurídica alguna en esas declaratorias de improcedencia, el Estado Mexicano ha aprovechado esta nueva ley de amparo para concluir la controversia redactando esa causal simple y llanamente en la fracción I del artículo 61 de la Ley de Amparo.
La suspensión del acto reclamado es parte de la substanciación del juicio de amparo, y tiene por objeto impedir la actualización del estado de las cosas a un modo de imposible reparación. La ley de amparo imponía límites a la suspensión del acto reclamado en cuanto a que dicha suspensión provocara un perjuicio al interés social, y la reforma amplía la interpretación de este concepto a nuevos puntos, los más controversiales fueron las fracciones XI, XII y XIII del artículo 129 de la nueva Ley de Amparo, que respectivamente se refieren a:
- No otorgar suspensiones de actos reclamados cuando el efecto resulte en impedir un rescate bancario
- Se impida la continuación de un procedimiento de extinción de dominio previsto en el artículo 22 constitucional (decomiso de bienes inmuebles por delincuencia organizada), salvo que el quejoso sea un tercero ajeno al procedimiento
- Por último, no se otorgará la suspensión provisional cuando se impida u obstaculice al Estado la utilización, aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio directo referidos en el artículo 27 constitucional, es decir recursos naturales de la plataforma continental, minerales, petróleo, gas natural, entre otros.
Esto podría aplicar a concesiones mineras, tanto en casos de queja por revocación u otorgamiento, en el que podría no causar suspensión del acto reclamado en virtud de ponderarse como perjuicio a al interés público por limitación de las prerrogativas del Estado al dominio directo de estos bienes. Otro caso de ejemplo podría encontrarse en el retiro de la concesión de frecuencias del espectro electromagnético a MVS, bajo el argumento de recuperar la banda de señales para la novedosa tecnología 4G e incorporar a nuevos actores económicos en la competencia por ofrecimiento de servicios de red, aquí la empresa estaría impedida de obtener la suspensión del acto reclamado, por lo que el Estado no estaría obligado a preservar sin licitar las frecuencias, causando un estado de imposible reparación arruinando la eficacia del juicio de amparo.
MODERNIZACIÓN DEL PROCESO DEL JUICIO DE AMPARO
Quizás uno de los anuncios que más impactó en el medio postulante con la nueva ley de amparo, es la intención de mejorar la eficacia de la impartición de justicia, y para ello se contempló que las promociones de juicio de amparo podrán efectuarse a través de medios electrónicos.
La ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales establece como único requisito de forma, que las promociones en el juicio de amparo deben hacerse por escrito, exceptuando las que se hagan en audiencias, notificaciones y comparecencias autorizadas por la ley, las cuales pueden ser orales. Los escritos pueden entregarse de forma impresa o electrónicamente. Esta nueva forma de entrega de promociones escritas en el juicio de amparo requiere el uso de la Firma Electrónica y la regulación de este modo será emitido por el Consejo de la Judicatura Federal. La Ley de Amparo ordena que con independencia a que las promociones sean entregadas impresas o en medio electrónico, los órganos jurisdiccionales conserven un expediente electrónico e impreso que coincidan íntegramente para consulta de las partes.
La promoción y consulta de acuerdos por medios electrónicos representa una mejora importante en la administración de justicia, tiene el potencial de aligerar la carga de trabajo en los archivos de los locales de los órganos jurisdiccionales porque permite la promoción y consulta a distancia.
CAMBIOS A LA SUPREMA CORTE
Por último, mencionamos que como parte de estas reformas fueron creados los “Plenos de Circuito”, a través de una modificación a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y al artículo 107 constitucional. Los Plenos de Circuito están compuestos por los magistrados adscritos a los Tribunales Colegiados del circuito respectivo o, en su caso, por sus presidentes, y tienen las atribuciones de resolver las contradicciones de tesis a interior de un mismo circuito, denunciar ante el pleno o salas de la Suprema Corte de Justicia las contradicciones de tesis de jurisprudencia en las que contienda alguna tesis sostenida por ese Pleno de Circuito, resolver solicitudes de sustitución de jurisprudencia y solicitar a la Suprema Corte el inicio de procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando dentro de su circuito se haya emitido jurisprudencia.
Este órgano jurisdiccional es completamente nuevo y su creación tiene por objeto descentralizar las funciones jurisprudenciales del Pleno y Salas de la Suprema Corte a los integrantes de los Tribunales Colegiados de Circuito.
La nueva ley de amparo fue aprobada por el Congreso de la Unión a más de un año de realizarse la reforma constitucional a los artículos 103 y 107. Las nuevas causales de improcedencia, aunadas a las nuevas definiciones de interés público para limitar el decreto de suspensión del acto reclamado, causó un gran descontento y suspicacias en diversos sectores sociales que parecen coincidir en que el Estado ha reforzado en exceso su poder, no tanto frente a los individuos, sino frente a la sociedad en su conjunto.
La exclusión de la suspensión del acto reclamado para bienes de dominio directo por interés público presupone la bondad de la acción u omisión de la autoridad por encima de la ley, roba eficacia al juicio de amparo y deja en la indefensión a los particulares, por otra parte, la inclusión de las reformas constitucionales en la lista de actos que no son materia de juicio de amparo dejan en total indefensión a la sociedad en su conjunto ante cambios a la constitución que violen sus propios principios o el propio procedimiento de reforma. La extensión del daño en cuanto a proceso de control constitucional de los actos de autoridad es inconmensurable todavía y sólo podemos prever sus efectos negativos en virtud de las experiencias en conflictos sociales o particulares en el pasado, mientras tanto, el panorama no es alentador.
CURRICULUM
José Villaseñor Montfort es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma Metropolitana, con especialización en Derecho Constitucional
